屯昌铝皮保温工程 集体土地入市条件已成熟

 

　　【财新《中国改革》】（特约作者 郑振源）国土资源部在2013年年初发布的《保发展保红线2013年行动方案》提出，将探索建立农村集体经营建设用地使用权流转制度列为今年配套改革之一。5月，一位高层领导在新浪长安论坛明确表示，农村集体建设用地不能突破自有自用原则，换言之，就是不赞成集体建设用地入市给他人使用。8月底，凤凰网《财知道》节目以“温州土改吹响中国新改革号角”的醒目标题,报道了温州市农村产权交易管理暂行办法屯昌铝皮保温工程，反映了社会上普遍存在的对集体土地入市的强烈期望。

　　如上所述，关于集体建设用地能否入市，各方面意见相左如此。其实，集体土地入市由来已久，农村土地隐形市场已相当普遍。上世纪90年代乡镇企业大多改制为个体、私营、股份作制企业，还引进不少外资企业，就是集体组织自发地设置建设用地使用权，并将它出租、出让给这些企业。这一诱致的土地制度变迁，使乡镇企业重焕生机，蓬勃发展起来。上世纪90年代以来大量出现的“小产权房”也是集体土地入市的一种形式。深圳市35万幢小产权房解决了七八百万外来人口的住房问题。另外，从1995年起，国家土地管理局和国土资源部陆续在22个省市布置一批集体建设用地流转试点。进入新世纪，多个试点省市，如芜湖、大连、临沂、苏州、成都、南京、杭州、安徽、河北、湖北、广东等地已有集体建设用地使用权流转的地方法规出台。但是，农村集体经营建设用地使用权流转至今还要探索，还要试点，还在因循徘徊，这说明当前还有几个问题需要廓清。

为什么要让集体土地入市

　　2007年，中共十七大提出：要“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素价格形成机制。”

　　2008年，十七届三中全会进一步明确提出“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动；逐步建立城乡统一的建设用地市场。”

　　2012年，中共十八大又重申，要“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”

　　2013年7月，习近平总书记在武汉部分省市负责人座谈会上提出，加快形成全国统一开放竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置率。

　　集体土地入市正是发展要素市场、建立城乡统一、开放、竞争有序的土地市场的要条件，是完善社会主义市场经济的一项重要任务，是发挥市场在土地资源配置中基础作用的需要，是加快经济发展方式转变的需要。对此，中央用了“加快”二字以显示问题解决的迫切。

　　现在要做的一件事不是试点，而是扫除重重思想观念障碍，特别是扫除政府一统天下的计划经济思维的束缚，深刻认识集体土地入市的重要、紧迫，尽快拿出集体土地入市的改革方案。

要不要突破现行法律

　　集体土地入市然、须突破现行法律。本文所说集体土地入市确切地说是指集体土地的建设用地使用权、宅基地使用权入市。按照现行《土地管理法》的规定，集体土地的建设用地使用权、宅基地使用权是不允许入市流转的，谈集体建设用地使用权流转就突破了《土地管理法》。《物权法》也没有对集体土地建设用地使用权的流转做出具体的法律规范。

　　然而，改革开放以来的制度创新都源于对当时法律的突破。小岗村包产到户中的集体土地承包经营权，深圳国有土地批租中的国有土地建设用地使用权，直到2002年的《土地承包法》、2004年的《城市房地产管理法》、2007年的《物权法》才得到确认。一般来说，新制度的产生都先于法律。已经开展的改革试点被要求“全面探索，封闭运行”，就是允许在试点区域内突破现行法律，进行新政策、新秩序的试错、探索。

集体土地的市场准入限制

　　试点是为建立开放、竞争、城乡统一有序的建设用地市场寻找经验，但事先设置的严格的市场准入限制，筑起了高高的入市门槛。

　　门槛之一是“经审批⋯⋯依法取得的经营建设用地使用权”才能入市。这就是说，宅基地使用权不能入市；集体的公益事业、公共设施用地使用权也不能入市。这有违历史成功经验。乡镇企业用地是经营建设用地，在上世纪80年代乡镇企业异军突起时，其用地都没有经过政府审批。当大多数集体乡镇企业改制为个体、伙、股份作或股份制企业，甚至引进“三资”企业时，其土地关系随之变为集体经济组织在集体土地上设置意定（双方意设定的）的建设用地使用权，由这些非集体的乡镇企业出租、出让使用。这些出租的集体建设用地使用权都没有经过政府审批。1998年新版《土地管理法》实施后，许多新办的乡镇企业，因镇乡村没有建设用地指标，其用地也大多没有经过政府审批。根据浙江衢州市2004年的调查，该地经审批的集体建设用地只占集体建设用地总量的2.6%。即使是集体土地确权发证工作做得好的湖北省，截至2012年8月，该省的集体建设用地发证率也只有40.6%。

　　竞争是市场机制的灵魂。没有众多的市场主体进入市场屯昌铝皮保温工程，就没有竞争，就不能形成真实反映土地稀缺程度的价格，也就不能优化土地资源的配置，建立城乡统一的土地市场也就失去意义。吴敬琏、刘吉瑞教授所说的“没有竞争的市场甚至比没有市场更危险和可怕”值得深思。

　　所以，应当允许宅基地使用权和公益事业、公共设施的建设用地使用权入市；同时，按照尊重历史、承认现实的原则，对经营集体建设用地，只要农民集体对多数同意、权属清楚、无争议，不损害公共利益，虽然未经政府批准，也应该视为法，发给建设用地使用权证，准予入市。

　　门槛之二是“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的集体土地才允许入市。先，这条市场准入限制操作有困难。确定城镇建设用地范围的规划有土地利用总体规划和城镇规划两个规划，两个规划的目标不一致，编制不同步，前者确定的范围往往比后者小，那么，该执行哪个规划确定的城镇建设用地范围？再说，规划确定的城镇建设用地范围经常变动，今年在范围之外，明年就可能在范围之内。那么，今年是法的产权流转，明年是否就会变成不法的呢？再者，目前亟需入市流转和已经大量入市（进入农村隐形市场）的正是城镇建设规划范围之内的城中村和城郊的集体土地。在城镇建设规划范围之外的集体土地，除了建设公路铁路之外，很少有企业去开发建设，也就很少需要入市。只开放规划圈外少许集体建设用地使用权入市，又如何能建起开放、竞争的城乡统一的建设用地市场呢？

　　据说，设置这条门槛的原由是《宪法》规定“城市土地属于国家所有”。城市土地国有是1982年才次写入《宪法》的。查1982年修宪讨论记录，当时的立法意图是要渐进地实现土地全盘国有化（详见程雪阳，《城市土地国有规定的由来》，《炎黄春秋》，2013年6 期）。这条规定很笼统，没有说明什么是城市土地。也没有说明城市土地扩展须采取的法律程序。城市数量和城市边界是逐年变化的，这就为政府征用集体土地所有权开了方便之门。政府可以以一纸公文宣布县改市、乡改镇，划一条城镇边界，就轻易地拿走集体土地所有权，把集体土地国有化。这不符2004年《宪法》“坚持公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度”、“国家保护城乡集体经济组织的法的权利和利益”的原则，也不符十七大提出的“坚持平等保护物权”、“各种所有制经济平等竞争”的精神。现在已不是需要以国有化一统天下、建设苏联模式社会主义的时候了，在集体土地上同样可以建设社会主义城市。因此，需要对《宪法》十条的规定加以解释或修宪，试点也不拘泥于城市土地须国有的规定，尽可开放城镇建设规划区之内的集体土地入市。何况，在广东、江苏的试点早已有城市建设规划区内集体土地建设用地使用权入市的经验。

　　门槛之三是“禁止进入房地产市场，取缔‘小产权房’”。所谓的小产权房在上世纪80年代就有了。1982年《村镇建房用地管理条例》规定，“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”以及“集镇内非农业户”经过批准都可以在农村取得宅基地建房。1988年版《土地管理法》41条也允许城镇非农业户口居民使用集体土地建住房，只不过要限制面积、经过审批和有偿使用。小产权房的出现解决了政府未曾解决的、大批涌入城市的农民工和外来人口的住房问题。但是，到1998年，它却为新版《土地管理法》禁止。

　　禁止小产权房的理由有三：一是小产权房建设脏乱差、引发治安问题。在笔者看来，小产权房是由农民或农民集体分散决策建起来的，会存在这些问题。但也并不尽然，如北京郑各庄、太玉园就规划得很好。所以，出现的这些问题，只要加强规划管理、社会管理就可解决，不能成为全面封杀禁止小产权房的理由。二是小产权房乱占耕地，不利于耕地保护。其实，小产权房占用耕地并不多。2012年北京市公布要清理的79个小产权房项目占地3656.3亩，其中耕地107.4亩，只占3%。再说，为建设大批量的保障房，政府也在大量征收集体耕地，储备土地，为什么只许政府占用耕地建保障房不许农民集体占用耕地建廉租、廉价房呢？真实理由有三：小产权房扰乱房地产市场秩序。其实是扰乱了政府对房地产市场的垄断秩序，减少了政府收益。2003年以来，房地产价格一路高涨，根本原因是政府垄断了土地供应，而需求竞争，所以地价高涨，再加上2009年以来货币超发，巨额游资进入，以致房地产价格一涨再涨。要使房价回归到理水平，有一个健康发展的房地产市场，治本之策就是让集体土地进入房地产市场，打破政府对土地、房屋供应的垄断，建立竞争的市场秩序。目前的房地产市场调控措施，限购、限价不见，需要大批量增加普通商品房和保障房供应；另一边，却要封杀集体土地上建起的廉租、廉价房、普通商品房，铁皮保温不准建、不准卖。

　　所以，以上三道门槛都应该撤除。惟一应当设置的门槛是须符规划，符土地用途分区设定的土地利用规则，不能损害公共利益。

对集体土地入市的国家调控与干预

　　集体土地入市肯定会打破现行的土地用途管制制度，但并不是不要土地用途管制，而是要求建立新的、适应市场配置的土地用途管制制度，以兴集体土地入市之利，除其弊，达到均衡配置建设用地和耕地的终目的。

　　在集体土地入市的同时，政府可以、而且应当采取的宏观调控、微观干预的措施有四：

　　一是加强市县、乡镇的土地利用规划管理，但不是用现行指标分配式的土地利用规划，而是要用现代公众参与式的规划。现行的土地利用规划是按照上级政府分配下来的各类用地的指令控制指标来规定镇、乡、村每块土地的用途，没有市场配置的空间。上级规划下达的建设用地总量指标是根据不完全的信息计算出来的，不可能吻当地工业化、城镇化和村庄建设对建设用地的实际需求，因此不能用这样的指标来限定乡镇村农地转用和建设用地使用权入市的数量，以及调控集体土地入市，而应当改用公众参与式的规划。公众参与式的土地利用规划是根据上级政府规定的规划目标（不是指标），在规划过程中就把政府要求的基础设施、公共设施用地安排好，把规划相关者提出的、因市场导向而生的各类用地需求协调好，编制出政府、企业和集体经济组织都能接受的规划方案，然后以此来指导集体土地入市。

　　二是实行新型土地用途分区。现行《土地管理法》规定的土地利用分区是计划配置土地的工具，用来规定各类用地的规模和位置。在这样的分区管制下，自无市场配置的余地。所以，应当改行市场经济国家通行的土地用途分区制。这种分区制是根据市县规划，将辖区内的土地分成若干区，如居住区、工业区、农业区、自然或人文保护区等，规定各区的用途管制规则，即区内禁止的和允许的土地用途和土地利用方式（包括建筑物密度、高度、绿化率等）。其作用是将具有负外部的土地用途隔离开来，提高总体的土地利用益。各分区的用途管制规则是刚的，有法律作保障的，须严格遵守，但是，这些规则只是限制土地使用权的行使，并不取消土地所有人的使用权，全由政府规划来决定土地用途。只要不违背分区的用途管制规则，土地所有人、使用人可以按市场导向自主确定其土地用途。

　　三是加强集体土地的税收管理。要以征税作为调控集体土地入市的主要手段。集体土地入市，为规范市场秩序应缴纳契税；使用城市基础设施的缴纳城市维护建设税；为控制对耕地的占用，可征收耕地占用税；为促进节约用地和抑制投资、投机房地产需求，可以征收房地产税；为调节土地收益分配，可以对出让集体建设用地使用权征收土地增值税，对出租土地房屋的征收营业税。集体土地的税收应与国有土地相同；但不能要求集体土地缴纳出让金来换取集体土地入市的法。出让金是出让建设用地使用权的对价，集体土地的建设用地使用权是农民集体的，没有理由向政府缴纳出让金。

　　四是适当的行政审批制度。为保证土地用途分区制的实施，行政审批制度还要有，不过，相比于现行的审批制度，审批内容可以大大减少，不需要审批农转用、审批建设用地规模大小和是否符各种用地定额与标准，只需要审批是否有法的产权，用途转用是否符规划与分区的用途管制规则；审批权限也可以大大下放，在上级政府批准了市县规划和土地用途分区规划后，具体的项目用地可以下放到基层政府去审批。这样才能真正做到简政放权。

集体土地入市的交易规则

　　规定集体土地入市的交易规则和市场秩序是政府的责任。在城乡统一的土地市场上，集体土地应有与国有土地相同的入市规则。

　　先，要明确集体土地入市的供方市场主体。在一级市场上，是集体经济组织的村民大会或村民代表大会；若是土地股份作社，则是其股东大会。只有股东们才有权决定集体土地的建设用地使用权是否入市流转。村支书、村委会主任只是他们委托的代理人，无权决定某宗集体土地是否入市，以免村支书、村主任等少数人出于私利，肆意出租、出让集体土地。二级市场的市场主体是集体土地的建设用地使用权人或宅基地使用权人，他们只能转让其法取得的建设用地使用权或宅基地使用权，不能自行设定建设用地使用权或宅基地使用权，不能把承包经营权当作建设用地使用权出租或出让。

　　产权交易方式应当与国有土地市场相同，采用多元化的方式，租赁（即年租）、出让（即批租）、拍卖、招标、挂牌、作价入股、伙联营均可。一般来说，需方要作长期投资的愿意采取批租方式；供方希望有长期稳定的收益，愿意出租；需方有多个竞地者，可以拍卖；公共设施用地可以招标或挂牌；全依交易双方一致的意愿而定，不拘泥于现行法律允许的作价入股或伙联营两种方式。因为若采取作价入股或伙联营方式，则集体土地所有人、使用人就成为股东或伙人，须参与企业经营，承担经营风险，一旦经营失败便血本无归。所以，农民集体一般都愿意采取租赁方式，不愿意作价入股。政府不应硬规定交易方式，只需制定租赁或出让、转让同的规范文本格式和拍卖、招标、挂牌的法定程序即可。

　　集体土地入市需要有土地市场监管。市场管理人员需要做的是：汇集土地供方、需方的信息，审查供方、需方信息的法（集体土地入市的经办人是否有集体经济组织的委托，提供的集体土地是否有法的产权，土地用途是否符土地用途分区的用途管制规则），也可规定交易规则和提供交易场所。集体土地的供给不需要提出申请、政府审批。政府不应以此手段垄断建设用地供应。建设用地与耕地配置的均衡点应由市场来定，政府是定不好的。市场交易的租金、地价不要由市场管理人规定，可以由中立的中介机构来评估，由供需双方平等协商或竞争的市场机制来定。

土地收益的分配

　　集体土地入市，在一级市场上集体土地所有权人获得它设定的建设用地使用权的租金或对价（若干年资本化的地租）；在二级市场上集体建设用地使用权人获得它取得的建设用地使用权或宅基地使用权的租金或对价。这是市场经济的规则。

邮箱：215114768@qq.com

　　有人反对集体土地入市，说这样会使5％-10%农村地区的农民一夜暴富，造成一个寄生、腐朽的土地既得利益集团。这种说法值得敲。马克思说，地租是土地所有权在经济上借以实现增值价值的形式。如果承认集体土地所有人、使用人具有法的产权，是其法财产，其价值表现为竞争土地市场上形成的正常的市场价格，则一次交易不过使他的财产一次变现，谈不上一夜暴富，谈不上寄生、腐朽的土地既得利益集团。

　　有些试点城市规定，市、县、乡镇政府要在集体土地的收益中分成，分成比例达到10%-46%，理由是土地增值收益是政府投资于基础设施建设造成的，应收归政府，用于为城乡服务的基础设施建设才公平。这不符马克思的地租理论。马克思说，地租包含对地租和级差地租。政府修建基础设施，使受其辐射影响的地段的运输和交流成本降低，剩余价值产出增加，企业付租能力提高；但剩余价值的一部分之所以转化为区位地租、对地租不是看投入的劳动或资本，而是由于所有权、使用权的垄断。马克思还说，分配（指初次分配）不能由“公平”的概念来调节，而是决定于参与生产的方式，在商品经济生产方式下，作为生产要素投入的劳动、资本和地产，其分配方式就是得到工资、利润和地租，其交换方式就是等价交换。恩格斯还直截了当地批评主张“这种增值是未经土地所有者干预而形成的，所以不应归他所有，而应该归社会所有”的普鲁东主义者说，“他没有察觉到他这样说实际上就是要求废除地产。”因此，按照马克思的地租理论，集体土地的土地收益应全部归于集体土地的所有权人、使用权人。政府有权对集体土地征收与国有土地同等的税收，但无权对集体土地的收益分成。政府修建为公共服务的基础设施的资金应当在基于税收的公共财政中出，不应当依靠集体土地的收益分成。

　　至于土地收益在集体经济组织与农民之间的分配，是集体经济组织内部的事。在已经成立土地股份作社的农民集体可按股份分配；其他农民集体可由集体经济组织成员集体讨论来决定。无需政府操劳作出硬规定。

集体土地入市的行

　　如今在珠三角、长三角、京津等经济发达地区，集体建设用地的隐形市场已普遍存在。官办的集体建设用地使用权流转试点遍布22个省区，并有20多年的实践经验。各种做法的利弊洞烛，用社会主义市场经济的理论加以梳理总结，就可以拿出一套集体土地入市的改革方案。可以说，集体土地入市的条件已经成熟。但要行集体土地入市，尚需做好以下四项工作。

　　先要修改现行的《土地管理法》《物权法》，以法律规定集体土地的建设用地使用权、农村宅基地使用权的处分权能；修改实为计划配置的现行土地用途管制制度，制定适应市场配置的土地用途管制制度；废除《城市房地产管理法》，制定《城乡土地市场管理法》规定土地市场的运行规则。

　　二，进财税制度改革：清理涉地税费，完善分税制和转移支付制度，建立与地方政府事权相匹配的地税体系。因为集体土地入市然将缩小征地范围、提高征地补偿标准，减少地方政府的土地出让金收益。在如今地方财政高度依赖出让金收益的时候，地方政府不会接受和行要减少其出让金收益的改革；所以，建立城乡统一的土地市场需同财税制度的改革同步协调进。

　　三，完成集体土地建设用地使用权、宅基地使用权的确权发证工作，按照尊重历史、承认现实的原则，做到应发尽发，全覆盖。

　　四，土地利用总体规划与城乡规划一，做好市县的城乡发展规划和土地用途分区规划，以指导集体土地有序入市。

　　总之，集体土地入市是一项事关社会主义市场经济体制建设的大事，也是当前“小一揽子”总体改革方案中的一件大事，需要全面筹划，尽早决策，多方配，协调进，始能成事。

　　作者为国土资源部中国老科协国土资源分会土地与环境业委员会主任屯昌铝皮保温工程，上海财经大学特聘教授

  相关词条:铝皮保温
隔热条设备
钢绞线厂家